CONSILIUL LEGISLATIV
Aviz nr. 623 / 2015
AVIZ
referitor la propunerea legislativă privind organizarea, desfășurarea și exercitarea votului prin corespondență de către cetățenii români din străinătate
Analizând propunerea legislativă privind organizarea, desfășurarea și exercitarea votului prin corespondență de către cetățenii români din străinătate, transmisă de Secretarul General al Senatului cu adresa nr.B274 din 03.06.2015,
CONSILIUL LEGISLATIV
În temeiul art.2 alin.(1) lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată și art.46(2) din Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Legislativ,
Avizează favorabil propunerea legislativă, cu următoarele observații și propuneri :
1. Propunerea legislativă are ca obiect de reglementare stabilirea cadrului legal referitor la exprimarea opțiunii de vot prin corespondență, ca modalitate alternativă de exercitare a dreptului la vot, pe lângă cea constând în votarea în cadrul secțiilor de votare, în scopul înlesnirii posibilității de participare la alegeri a cetățenilor.
Prin conținutul său normativ, proiectul face parte din categoria legilor organice, fiind incidente prevederile art.73 alin.(3) lit.a) din Constituția României, republicată, iar în aplicarea dispozițiilor art.75 alin.(1) din Legea fundamentală, prima Cameră sesizată este Senatul.
2. Precizăm că o propunere legislativă având același obiect de reglementare, avizată de Consiliul Legislativ cu Aviz nr.1193 din 21 octombrie 2014, se află în procedură legislativă la Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, după ce la data de 22 aprilie 2015 a fost adoptată de Senat, potrivit prevederilor art.75 alin.(2) teza a treia din Constituție.
De asemenea, alte trei propuneri legislative, două având ca obiect de reglementare organizarea și desfășurarea votului prin corespondență al cetățenilor români cu domiciliul sau reședința în străinătate, iar alta, organizarea și desfășurarea votului electronic, au fost avizate recent de Consiliul Legislativ, cu Avizele nr.574, 576, respectiv nr.575 din 3.06.2015.
Menționăm că prezentul proiect este foarte asemănător cu propunerea legislativă transmisă spre avizare Consiliului Legislativ cu adresa nr.205 din 7.05.2015, pentru care s-a emis Avizul nr.576/2015.
Având în vedere că unele reglementări sunt identice cu cele din cuprinsul proiectelor anterioare, pentru sistematizarea legislației și corelarea soluțiilor legislative propuse, este de analizat dacă nu ar fi mai indicat ca dispozițiile din prezentul proiect care nu se regăsesc în proiectele menționate mai sus să fie formulate ca amendamente.
3. Având în vedere implicațiile pe care le va genera adoptarea propunerii legislative asupra bugetului de stat, devin incidente prevederile art.111 alin.(1) teza a doua din Constituție, potrivit cărora solicitarea unei informări din partea Guvernului este obligatorie.
De asemenea sunt incidente prevederile art.15 din Legea nr.500/2002 privind finanțele publice, cu modificările ulterioare, fiind obligatoriu ca în cuprinsul propunerii legislative să se prevadă mijloacele necesare pentru acoperirea sporului de cheltuieli bugetare.
4. Ca observație de ordin general asupra soluțiilor preconizate, menționăm că, potrivit art.6 din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente și posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate și eficiență legislativă.
De asemenea, soluțiile pe care le cuprinde noua reglementare trebuie să fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român și cerințele corelării cu ansamblul reglementărilor interne.
În concordanță cu aceste deziderate, dispozițiile art.31 din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, impun ca instrumentul de motivare să prezinte cerințele care reclamă intervenția normativă cu referire specială la insuficiențele și neconcordanțele reglementărilor în vigoare, principiile de bază și finalitatea reglementării propuse, cu evidențierea elementelor noi și să cuprindă secțiuni distincte privind impactul financiar asupra bugetului general consolidat, impactul asupra sistemului juridic, subliniind implicațiile asupra legislației în vigoare, consultările derulate în vederea elaborării prezentei prepuneri, precum și măsurile de implementare, respectiv modificările instituționale pe care le presupune aplicarea noului act normativ.
Amintim, de asemenea, opinia Curții Constituționale exprimată în Decizia nr.682/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.743 din 11 iulie 2012, potrivit căreia Jurisprudența și documentele examinate relevă instabilitatea legislației românești în materie electorală, în contradicție cu principiile statului de drept, existența unor deficiențe ale sistemului electoral actual, necesitatea modificării legislației electorale și faptul că aceasta trebuie să aibă o solidă fundamentare, respectiv să se concretizeze într-un act complex un cod electoral, precum și faptul că modificarea trebuie să respecte principiul securității juridice[ ].
Curtea constată în acest sens că dispozițiile art.6 din Legea nr.4/2000 privind normele de tehnică legislativă, republicată, cu modificările ulterioare instituie obligația fundamentării actelor normative. [ ].
Lipsa unei fundamentări temeinice a actului normativ în discuție determină încălcarea prevederilor din Constituție cuprinse în art.1 alin.(5) [ ]. Curtea a constatat și a subliniat în repetate rânduri necesitatea fundamentării actului de legiferare, precum și a realizării unui demers legislativ complex în materie electorală.
5. Sub aspectul structurării întregii reglementări, propunem eliminarea titlurilor articolelor, întrucât, potrivit art.47 alin.(5) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, La coduri și legi de mare întindere, articolele vor fi prevăzute cu denumiri marginale , ceea ce nu se aplică în cazul de față.
6. În ceea ce privește stilul de redactare, constatăm lipsa unității terminologice atât în cuprinsul diferitelor articole sau alineate ale aceluiași articol, cât și prin raportarea la legislația conexă în privința referirilor la:
- Biroul electoral al circumscripției electorale pentru românii cu domiciliul sau reședința în străinătate, care figurează ca Biroul Electoral de Circumscripției pentru românii cu domiciliul sau reședința în străinătate la art.19 alin.(7), ori biroul electoral consular la art.22 alin. (1) sau biroul electoral la art.22 alin.(5);
- cererea de înscriere, prevăzută la art.7 alin.(1) care este denumită în continuare la art.8 cerere de înregistrare.
7. În ceea ce privește normele de la art.2 alin.(2), (3) și (4), semnalăm faptul că prin reglementarea exercitării dreptului de vot prin corespondență doar pentru cetățenii cu domiciliul sau reședința în străinătate și excluderea cetățenilor români cu domiciliul în țară se pot crea premisele unor vicii de neconstituționalitate, încălcându-se prevederile art.16 din Constituție, deoarece oricare cetățean, indiferent de domiciliu, se poate afla, în ziua alegerilor, în imposibilitatea de a ajunge la secția de votare.
8. La art.3 alin.(2) și (3), recomandăm definirea noțiunilor de domiciliu și de reședință prin trimitere la dispozițiile art.87 și art.88 din Codul Civil.
9. La art.4 alin.(1), pentru rigoarea normei, propunem ca sintagma în sensul prezentei legi să fie eliminată, ca superfluă.
Referitor la soluția indicării secției de votare la care cetățeanul ar urma să voteze ca alternativă la votul prin corespondență, menționăm că norma nu se corelează nici cu prevederile Legii nr.35/2008, care prevăd posibilitatea exercitării votului la oricare secție de votare din străinătate, nici cu prevederile proiectului de Lege pentru alegerea Senatului și a Camerei Deputaților, precum și pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente, aflată în procedură legislativă, care prevede arondarea pe secții de votare, inclusiv a cetățenilor care votează la secțiile de votare din străinătate.
La alin.(2), prin impunerea unui termen în care alegătorul poate opta pentru votul prin corespondență, care nu poate fi mai mic de 60 de zile înaintea datei alegerilor, alegătorul este nevoit să opteze pentru modalitatea de exercitare a votului prin corespondență anterior începerii campaniei electorale, perioadă în care candidații își pot face cunoscută oferta electorală, iar cetățenii își pot contura opțiunea de vot și, în primul rând, opțiunea de a-și exercita sau nu dreptul la vot. În consecință, sugerăm reanalizarea normei și corelarea acesteia cu dispozițiile legilor care reglementează alegerile la care ar urma să se exercite votul prin corespondență.
Totodată, sugerăm ca, pentru un plus de claritate și precizie, textul data anunțării organizării scrutinului să fie redat sub forma data aducerii la cunoștință publică a datei alegerilor, prin hotărâre a Guvernului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, în acord cu legislația relevantă, referitoare la alegeri.
10. La art.5 alin.(4) sesizăm o eroare în denumirea uneia dintre instituțiile enumerate, respectiv Ministerul de Interne, fiind necesară înlocuirea cu actuala titulatură, respectiv Ministerul Afacerilor Interne. Observația este valabilă pentru toate situațiile similare din proiect.
Totodată, referitor la norma privind înființarea unui registru electoral al alegătorilor cu domiciliul sau reședința în străinătate care optează pentru exercitarea votului prin corespondență, precizăm că, potrivit Legii nr.35/2008, cu modificările și completările ulterioare, există un singur registru care cuprinde toți cetățenii români cu domiciliul în țară. Pe de altă parte, potrivit proiectului Legii pentru alegerea Senatului și a Camerei Deputaților, precum și pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente, aflată în procedură legislativă, urmează ca în Registrul electoral să fie înscriși inclusiv cetățenii români cu domiciliul sau reședința în străinătate. Pentru a se evita crearea unei evidențe paralele a alegătorilor, este necesară corelarea soluțiilor legislative în materie.
11. În ceea ce privește reglementarea preconizată la art.6, apreciem că aceasta este caracterizată prin ambiguitate, întrucât exprimarea data convocării scrutinului electoral nu este proprie limbajului normativ și nici corespunzătoare în domeniul electoral. Avem în vedere faptul că un scrutin, nu este convocat, ci organizat.
12. La art.7 alin.(2), pentru suplețea textului și corectitudinea exprimării, propunem ca formularea oficiului consular al României în a cărei circumscripție consulară să fie înlocuită cu sintagma oficiul consular al României în a cărui circumscripție .... Observația este valabilă pentru toate situațiile similare din cuprinsul proiectului.
13. La art.12, nu este clar cum atestă certificatul de alegător faptul că cel care a exprimat votul prin corespondență este una și aceeași persoană cu alegătorul român pentru care a fost emis certificatul.
14. La art.17 alin.(2) lit.f), în vederea asigurării unității terminologice cu legislația relevantă în materie electorală, sugerăm ca termenul cuvântul să fie înlocuit cu mențiunea.
Pentru corectitudinea trimiterilor din cuprinsul acestui articol, la alin.(3), referirea la elementele prevăzute la lit.c), d), e) f) și g) va conține și indicația alin.(2) antepusă enumerării lit.c) g).
La alin.(4), deoarece se trimite la un alineat al aceluiași articol, abrevierea art.17 se va elimina. La lit.b), este necesară corectarea trimiterii la alin.(1) lit.h) prin înlocuirea cu trimiterea la alin.(2) lit.h).
La alin.(5), norma este lipsit de previzibilitate și accesibilitate deoarece, pe de o parte, nu sunt identificate articolele din cuprinsul Ordonanței de urgență nr.34/2006, de la care se derogă, iar pe de altă parte, nu se prevede care este procedura derogatorie aplicabilă.
Totodată, actul normativ la care se face referire va fi identificat cu toate datele, respectiv Ordonanța de urgență a Guvernului nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.337/2006, cu modificările și completările ulterioare
15. La art.19, trebuie eliminată expresia liberă a din cuprinsul denumirii marginale și din debutul alin.(1), întrucât simpla enunțare nu este suficientă pentru asigurarea liberei exprimări a votului.
Totodată, pentru claritatea și precizia normei, dar și pentru păstrarea stilului unitar în redactarea actului, tot la alin.(1), textul lipirea aulocolantului prevăzut la Art.17 alin.(2) lit.f) va fi redată sub forma lipirea timbrului autocolant prevăzut la art.17 alin.(2) lit.f), iar la alin.(2), textul care este închis de către alegător și sigilat cu timbrul autocolant prevăzut la Art.17 alin.(2) lit.e) va fi reformulat ca închis de către alegător, care va aplica sigiliul autocolant prevăzut la art.17 alin.(2) lit.e).
În vederea sistematizării conținutului normativ, propunem ca teza a doua a alin.(4) să fie marcată ca alin.(5), deoarece cuprinde o ipoteză nouă, referitoare la un alt document, urmând ca celelalte alineate să fie renumerotate, cu actualizarea în mod corespunzător și a normelor de trimitere la aceste alineate.
16. La art.20 alin.(1), sintagma prin excepție de la prevederile Legii nr.370/2004, trebuie fie eliminată, fie să menționeze în mod expres textele de la care se instituie derogarea, având în vedere că acest act normativ reglementează exercitarea votului prin corespondență. În plus, potrivit normelor de tehnică legislativă, termenul corect este derogare, și nu excepție.
17. La art.25, semnalăm că stabilirea ca infracțiune a faptei de a vota atât prin corespondență, cât și personal la același scrutin nu apare a fi necesară, în condițiile în care art.387 alin.(1) lit.b) din Codul penal incriminează fapta de a vota de două sau mai multe ori. Este adevărat că legiuitorul poate prevedea drept infracțiuni de sine stătătoare anumite modalități faptice de săvârșire a unor infracțiuni, însă este de discutat dacă în cazul avut în vedere de proiect se impune o astfel de soluție legislativă. Pe de altă parte, fapta prevăzută la art.25 din proiect ar putea constitui, eventual, o variantă agravată a infracțiunii prevăzute de art.387 alin.(1) lit.b).
Oricare ar fi soluția legislativă care va fi adoptată, menționăm că, pentru asigurarea accesibilității legii penale - cerință derivată din principiul legalității incriminării - ar trebui ca infracțiunea să fie prevăzută în cuprinsul Codului penal. Avem în vedere faptul că toate infracțiunile prevăzute în cuprinsul legilor electorale anterior intrării în vigoare a noului Cod penal, au fost abrogate prin Legea nr.87/2012, incriminările fiind unificate și prevăzute într-un titlu distinct - Titlul IX - Infracțiuni electorale - din Partea Specială a Codului Penal. Pentru acest motiv, în măsura în care se consideră necesară pedepsirea mai gravă a faptei prevăzute de art.25 din proiect în raport cu infracțiunea de fraudă la vot prevăzută de art.387 din Codul penal, propunem ca prin proiect să se intervină legislativ asupra acestui din urmă act normativ.
În situația în care se apreciază că incriminarea cuprinsă în art.387 din Codul penal este suficientă, art.25 din proiect urmează a fi eliminat.
În subsidiar, pentru respectarea exigențelor de tehnică legislativă, sintagma la același scrutin va fi redactată sub forma: în cadrul aceluiași tur de scrutin.
18. În ceea ce privește art.26, menționăm că, pentru rigoare normativă, este recomandată evitarea exprimărilor ambigue, astfel încât este necesar să fie indicate expres atât instituțiile cărora le revine obligația păstrării secretului datelor cu caracter personal, cât și actele normative care trebuie respectate de către acestea.
PREȘEDINTE
dr. Dragoș ILIESCU
București
Nr.